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打造发展新引擎:建筑业企业在PPP模式下的机遇与挑战
来源:中国建设报    时间:2015-05-12 10:07:55   [报告错误]  [收藏]  [打印]
  核心提示:在PPP模式大行其道的背景下,建筑业企业如何广泛地参与到其中,借助PPP东风实现企业的可持续发展甚至转型升级,打造再次跨越发展的新引擎,是行业目前面临的重要课题之一。

  编者按

  PPP模式在我国并不是新生事物,得益于2013年以来国家的大力推广,PPP模式凭借其天然的优势和相关政策、措施的逐步完善,逐渐成为了落实国家战略的重要工具。在PPP模式大行其道的背景下,建筑业企业如何广泛地参与到其中,借助PPP东风实现企业的可持续发展甚至转型升级,打造再次跨越发展的新引擎,是行业目前面临的重要课题之一。

  PPP模式加快推广应用

  PPP模式全面试水

  李克强总理在世界经济论坛2015年年会上强调,中国经济要实现“双中高”,必须用好政府和市场这“两只手”,开启“双引擎”——一是打造新引擎,推动大众创业、万众创新;二是要改造传统引擎,重点是扩大公共产品和公共服务供给,补齐“短板”。“双引擎”一个旨在形成有活力的市场,一个有助于打造治理能力强的现代政府,两者配合得当,将使经济发展进入良性循环的轨道。而2014年以来国家大力推行的“PPP模式”,从目前来看恰好是这两个引擎的交汇点。

  2014年4月和10月,国务院召开的两次常务会议都对PPP模式进行了积极推广。5月21日,国家发改委公布80个领域鼓励社会投资的项目。5月25日,财政部成立PPP工作领导小组,之后又成立PPP中心。9月24日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。10月2日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》。10月28日,财政部发布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,预算法的修订和中期财政规划,为PPP模式推广铺平了道路。12月4日,财政部和发改委分别发布PPP项目操作指引和指导意见。2015年1月19日,国家发改委牵头起草《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;同一天,财政部发布《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。4月21日,国务院常务会议审议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。这一系列的法律条文,在形式上规范了PPP模式的论证审批、操作流程、合同管理、项目实施等具体流程,为PPP模式的规模化推广奠定了基础。中国式PPP模式从2013年底酝酿到2014年进行全国性布局,今年全面进入“试水期”。

  PPP模式是一种新兴的公共基础设施项目融资模式,具有“伙伴关系、利益共享、风险共担”三大特征,政府授权、规制和监管私营部门,私营部门出资、建设和(或)运营,提供公共产品和服务,公私双方长期合作、共担风险和收益,提高效率和服务水平。该模式以政府和企业双方互惠共赢为特征,带来了基础设施供给和项目融资的全新革命,可改变公共资本单一结构的投资困局,对国家而言是一项能产生上千万亿元资本、资金红利的重大改革。

  著名财经专家、财政科学研究所原所长贾康认为,PPP模式迅速蹿红,主要是因为其契合了当前中国5个方面的现实背景:一是对应我国城镇化进程加速所带来的公共设施和公共服务的融资需求。二是化解地方政府债务压力。参照2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发 2014 43号)对PPP的表述:“鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”这里“特许经营方式”即政府通过特许经营权合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定的收益,政府不承担投资者或者特殊目的公司(SPV)的偿债责任。可见,采用PPP模式的主要目的就是为了降低政府的负债、减轻政府筹资压力。三是促进政府加快改革和提升政府资金使用绩效,改善民生。四是PPP的“政府与社会资本合作”将与“混合所有制”改革形成天然对接关系,可为十八届三中全会强调的混合所有制改革与四中全会强调的推进依法治国提供助力。五是其运作势必要求法治化的配套保障。越来越广泛、规范地依法履行项目契约,符合依法治国的基本理念。从根本上说,PPP模式为政府所青睐,主要得益于其自身优势:打破了只能由政府运用财政资金来建设公共基础设施、公共工程、公共服务项目的传统模式,形成了政府、社会、企业多方共赢的局面。

  目前,国家发改委正在收集、汇总地方的PPP项目,拟建立PPP项目库。据悉,2015年以来,各省已公布的PPP项目计划投资总额已近万亿元。可见,作为化解存量债务以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道,PPP被各界寄予了厚望,同时也为建筑业拓展了新的发展空间。

  PPP模式和BT模式的区别

  目前,对于PPP模式,很多建筑业企业仍存在疑惑,主要原因是企业将PPP模式与已被叫停的BT模式直接划上了等号。

  实际上,PPP模式分为两种,一种是广义PPP模式,是指公私合作投融资模式,具体有BT、BOO、TOT、BOT等;一种是狭义PPP,是政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),引入社会资本,共同设计开发、共同承担风险、全过程合作,期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。这里所说的PPP模式主要是指狭义上的PPP模式,而BT模式只是广义PPP模式的一种。BT是Build-Transfer的英文缩写,意思是“建设-移交”。在中国,BT模式是对BOT模式 建设-经营-移交 的变换,指项目管理公司总承包后垫资进行建设,建设验收完毕再移交给政府部门。2012年12月,由于造成大量地方政府债务、项目全寿命期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式10% 20%等原因,财政部发布通知,将盛行多年的BT模式叫停。BT模式让不少建筑企业吃了苦头,以致如今对PPP模式也产生了警惕心理。

  目前推行的PPP模式与BT模式主要存在以下几方面的区别:

  1.在合作方式上,采用BT模式时政府与企业是垂直关系,即政府授权企业独立建造公共设施;采用PPP模式时政府与企业是合作关系,即政府与企业参股组建项目公司,共同建造和经营公共设施。

  2.在企业介入时机和程度上,采用BT模式时企业介入时间是在招投标阶段,项目建设完成即退出;采用PPP模式时是在项目的可行性分析与论证阶段,政府、企业的合作关系是长期的、可持续的。

  3.在支付方式上,采用BT模式时企业要垫资施工;采用PPP模式时企业参与投资、分享运营收益和政府补贴。

  4.在利益诉求上,采用BT模式时政府和企业只关注各自的利益;采用PPP模式双方要以项目效益最大化为根本目标,才能实现各自利益最大化。

  5.在风险承担上,采用BT模式时企业要承担较大风险,政府对项目建设过程控制力较弱;采用PPP模式时风险由双方共同承担,政府和企业都要对项目建设、运营负责。

  6.在信息是否对称方面,采用BT模式时政府更多地将精力投放在建设后的运营上,企业则更多地关注回款风险;采用PPP模式时双方可实现信息共享,共同关注项目的全寿命周期管理。

  因此,PPP模式较BT模式的优点在于其能够更好地配置资源、最大限度地满足各方利益,并将企业的风险降到最低。而这也是BOO、TOT、BOT等模式所欠缺的。PPP模式也因而成为了在海外被广泛应用的模式。据悉,英国签订的PPP合同累计超过700项,总投资超过500亿英镑,涉及交通、卫生、教育等领域。在美国,最大的PPP领域是供水和废水处理,约15%的市政水务服务通过PPP项目进行,并且越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式。通过在政府与民营企业之间建立风险共担机制,PPP模式调动了民营资本的积极性。在项目建成运营后,政府成立专门监管机构,定期核定项目运营成本,对民营企业的短期亏损进行补贴,使得民营企业“有钱可赚、有利可图”,且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施项目短期回报差的问题,使民间资本进入成为了可能,为经济发展“双引擎”启动提供了助力。对建筑业企业而言,这是重大利好消息。

关键词: PPP 建筑业企业 BT模式 融资困局
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[责任编辑:程永伟]
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