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蔡继明:让市场决定土地资源配置
来源:野三坡论坛    时间:2018-10-12 11:12:47   [报告错误]  [收藏]  [打印]
  核心提示:蔡继明:让市场决定土地资源配置

  一、计划(规划)配置土地资源的弊端

  (一)取消了集体土地的建设用地使用权,禁止集体土地进入建设用地市场,造成集体土地与国有土地产权制度不平等,使集体土地不能参与工业化、城市化建设,分享工业化、城市化利益,损害农民权益;

  (二)农村宅基地没有处分权,不能流动,造成大量“空心村”,土地闲置;农民工不能市民化,在城里挣了钱还要回村建房,使村庄用地不减反增;

  (三)地方政府按原农业用途产值低价征收集体土地,拿走了几乎全部土地增值收益(2003至2012年总计约7万亿),造成60%失地农民贫困化;

  (四)强征强拆造成严重的官民矛盾和社会冲突;

  (五)“土地财政”激发了地方政府投资热、借债热、开发区热,造成几十座空城、鬼城,滋长了权力寻租、权钱交易、土地腐败;

  (六)下达的建设用地指标与地方实际需求脱节,不是使项目难以上马,便是制造违法用地,降低资源配置效率;

  (七)三分之一的建设用地指标给地方划拨使用,不需缴出让金,助长地方政府大厦、大马路、大广场、大学城等形象工程建设,浪费土地;

  (八)地方政府为争夺项目,廉价出让工业用地,对房地产用地则限量供应、招拍挂出让。这种贱卖工业用地、贵卖房地产用地的结果,使过多的土地配置给了工业,造成工业用地粗放利用;而房地产行业则用地紧缺,地价房价高涨,农民工和城镇低收入居民住不起房,阻碍人口城市化进程。

  由此我们就不难理解政府对房价为什么十年九调越调越高了。据全球最大的城市数据库网站NUMBEO公布的数据,2016年上半年全球225个大城市房价收入比排名前十的城市中,中国大陆占了四个:深圳以38.36位居第一;北京以33.32位居第5;上海以30.91位居第6;广州以25.85位居第10。此外,美国经济咨询公司Longview Economics的一项最新研究显示,目前深圳房价全球第二贵。分析显示,深圳一套典型住宅的价格已达到80万美元左右,房价收入比为70倍。中国的房价收入比如此之高,不能不说与多年来计划配置土地资源、扭曲住房用地供求关系直接相关。

  近十年来,中央政府连续出台调控政策,旨在把不断飙升的房价降下来,或至少控制住上升的势头,但为什么事与愿违,十年九调却越调越高呢?

  从根本上说,主要原因是违反了市场机制即经济学最基本的供求定理。 如图4和图5所示,房价和其他商品价格同样遵循着一般均衡价格规律,是由住房供给曲线和需求曲线共同决定的。而政府对住房市场的调控一味地控制需求,由于刚需的存在和政府单方面垄断了城市住宅用地的供给从而抑制了住房的有效供给,自然是房价越调越高。如果打破政府对城市建设用地的单边垄断,允许农村集体建设用地进入城市建设用地市场,伴随着城市住宅用地供给的增加,城市房价不仅不会上升,还有可能下降。

  从土地资源的拟市场化配置来看:从人口自然流动趋势看,2008年以来,我国大量人口实现从中西部向东部的转移,但是,国土资源部每年对东中西部新增建设用地的供给则是逆人口流动的,由原来的70%向东部倾斜到现在反向中西部倾斜。2014年1月10日,全国国土资源工作会议指出:东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主,今后将逐步调减东部地区新增建设用地供应,除生活用地外,原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。这种计划配置城市建设用地的做法,导致中西部土地供大于求,造成大量的“空城”;东部的土地则供不应求,房价飙升。这无疑是一二线城市房价泡沫、三四线库存泡沫产生的根源。

  从城乡建设用地增减挂钩指标的行政配置来看:贵州省国土资源厅要将国土资源部2010年三次共计下达给该省城乡建设用地(含发展改革试点小城镇)“增减挂钩”周转指标16000亩,分配给贵阳等9个地级市以及所包含的28个县(市、区),并要求各市(州、地)安排给每个县的周转指标原则上不得超过300亩。这种层层分解逐级下达的周转指标,只能是根据经验和长官意志拍脑门决定的。

  二、深化土地制度改革

  一是发挥市场决定作用,优化土地资源配置。中共中央十八届三中全会指出:经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系,让市场在资源配置中起决定性作用。土地是财富之母,劳动是财富之父,土地和劳动是最基本的两大原始资源,市场在资源配置中的决定性作用,首先应在土地和人口资源配置中体现出来。要让市场决定土地资源的配置,就要构建城乡统一的集体建设用地市场,淡化行政配置资源的色彩。建议国土部门遵循市场规律和人口流向,使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜,从而优化我国的城乡人口与土地的空间配置。

  二是坚持公益性征地原则,缩小征地范围。《中华人民共和国宪法》第十条明确规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。“公共利益的需要”仅仅是征收或征用农村集体土地的必要条件而不是充分条件。但事实上,这40年来,地方政府无论是公共利益的需要,还是非公共利益的需要,一律都采取征收的办法,把集体土地变成国有土地。其中绝大部分用于非公共利益的需要。因此,下一步的改革要严格履行宪法,坚持公益性征地原则。同时,即使是出于公共利益的需要必须征收农村集体的土地,也必须对被征地农民或集体并给予公平、合理的补偿,不能因为“公共利益”就让农民做出牺牲。此外,公共利益的范围不宜过宽。

  三是放宽对农地入市的限制,构建城乡统一的建设用地市场。从我国城乡建设用地的构成看,2017年,我国城镇用地9.6344万平方公里,而村庄用地19.327万平方公里,农村集体建设用地是城镇的2倍之多,而城市常住人口已经超过58%。这就意味着农村大量的建设用地是闲置的、是浪费的、是无效使用的。在村庄建设用地中,存量集体经营性建设用地只有2.8万平方公里,仅占农村集体建设用地的14.5%,且基本都已投入使用,仅靠这部分土地入市不足以形成城乡统一的建设用地市场以缓解城市建设用地供求矛盾;而农村宅基地则占集体建设用地的70%以上。随着越来越多的农村人口向城市转移,农村宅基地将大量闲置。所以,把超过农民自住需要的宅基地动态调整为经营性建设用地进入市场,将大大增加城市建设用地供给,有助于缓解房价上涨的压力。

  四是赋予农民宅基地完整的用益物权,扩大农民获取财产收益的渠道。虽然《物权法》首先在第一百一十七条对用益物权的权能下了一般定义:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”,但尔后对建设用地使用权和宅基地使用权的用益物权能却做了不同的规定。实际上,《物权法》所谓的建设用地使用权仅指国有建设用地使用权,这种使用权具有前述用益物权的一般属性,并且可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,而《物权法》所谓的宅基地使用权不同于“住宅建设用地使用权”,后者作为国有建设用地的一个亚种,拥有前述用益物权的一切权能,而前者作为农村集体所有的宅基地使用权,其使用权人只对集体所有的土地享有占有和使用的权利,没有收益权,更不可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。所以,在下一步改革中,要赋予农村宅基地完整的用益物权,允许农民的宅基地出租、转让、抵押,扩大农村居民获取财产收入的渠道。

  五是允许增减挂钩指标跨村际省际交易,在全国范围内实现城乡建设用地的有效配置。城镇建设用地的不足,可以通过将整治节余的农村建设用地以指标的方式转移到城镇使用。在市场经济体制下,不同地区的土地价值差异较大,偏远地区的宅基地可以复垦为农地,而城市周边的土地价值较高,可以转换成建设用地。这样,偏远地方的农民把宅基地指标卖给城市周边农民,而城市周边的农民则按照规划直接把土地变成建设用地,双方均可以在交换中获益,原来的土地出让金也能够实现重新分配。此外,还要建立增减挂钩指标跨省交易的全国统一市场,允许增减挂钩指标在不同村集体之间进行交易。

  六是消除农地规模经营的制度性障碍,加快农业转移人口的市民化。要探索建立进城农民承包地、宅基地有偿转让和退出机制,政府不能强迫进城落户农民放弃农地承包权。此外,政府也不应限制农民土地承包权的流转。随着越来越多的农民进城务工落户和迁徙定居,传统的村落有的兴盛,有的衰亡,彼此之间的合并重组已经不可避免,由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限,甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。农地制度的安排应该顺应这一城乡关系变革和农村传统社会变革的历史潮流,而不能成为阻碍这场变革的桎梏。要扩大承包经营流转范围,把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。要消除阻碍工商资本下乡的障碍,实现城乡之间资源的双向流动,实现农户土地规模经营,为农业现代化创造条件。

  七是土地修法的顶层设计要上下一致,消除各项法律规章之间的矛盾。我国《宪法》有关土地所有制和征地制度的规定存在着二律背反。一方面,《宪法》规定城市的土地归国家所有,农村的土地归农民集体所有,这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求,无论是公共利益的需要,还是非公共利益的需要,都必须通过国家的征地行为来满足;而另一方面,《宪法》又强调,国家只有出于公共利益的需要,才能对农地实行征收或征用。很明显,要满足前一种要求,就会违反后一种规定;而要坚持后一种规定,又不能满足前一种要求。因此,要消除上述二律背反,首先要修宪或释宪:所谓城市的土地实行国有,仅仅是就1982年宪法公布时城市存量土地而言的;此后城市建设需要占用农村土地,只有公益性用地才能征收为国有土地,非公益性用地可以通过市场使用集体土地。其次,,要修改《城市房地产管理法》、《物权法》和《担保法》的相关条款,赋予农村宅基地使用权完整的用益物权权能,允许农村宅基地使用权出租、抵押、担保、继承和转让。此外,修改《农地承包法》,赋予农地承包权自由流转的权能。最后,取消国务院及有关部门对城镇居民购买农村住宅或租地建房的规定,以促进城乡要素互动、城乡融合发展。

  三、 消除对三条底线的担忧

  2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出,土地制度改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。

  (一)关于土地公有制

  迄今为止所有涉及土地的改革,无一不是在《宪法》规定的土地公有制前提下进行的,任何改革都丝毫不会改变土地公有制性质,这是根本不必担忧的。

  (二)关于耕地红线

  目前在农村推行的土地确权、登记、颁证和承包地三权分置以及农地流转,都仅限于农用地范围,从2015年2月在33个县市区开展的“三块地”改革试点,是以优化城乡存量建设用地配置为宗旨的。农村存量集体建设用地近19万平方公里,以其中三分之一的闲置或低效配置的土地入市,就可以使城市建设用地增加70%,足以满足相当时期内我国工业化和城市化对建设用地的需求,根本不必占用耕地。不仅如此,合理的土地制度安排和健康的城镇化进程,本质上会减少耕地的占用。

  (三)关于农民利益

  赋予农民承包经营权和宅基地使用权完整的用益物权,恰恰是对农民根本利益的保护。据国务院发展研究中心某课题组估计,农村127万亿净资产中,土地资产88.81万亿,占了近70%,而宅基地是农村集体建设用地中占比最大、价值最高的部分,允许农村集体经营性建设用地做动态调整,特别是允许宅基地出租、转让、抵押,使农民的土地财产收益得到实现,从而缩小城乡居民的收入差距,加快农业转移人口的市民化,从根本上说是保护和增加了农民的利益。而以保护农民利益为名限制农民宅基地的流转,则堵塞了农民获得财产收入的渠道,实际上损害了农民的利益。


关键词: 蔡继明 市场 决定 土地资源 配置
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[责任编辑:丁艳艳]
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